Questa settimana trattiamo un tema sempre attuale per gli operatori della giustizia amministrativa e anche per tutti coloro che, a qualsiasi titolo si rivolgono alla Pubblica Amministrazione per l’ottenimento di un provvedimento amministrativo: si tratta del silenzio della Pubblica Amministrazione.
Per orientamento costante della giurisprudenza amministrativa: Il silenzio-inadempimento rappresenta una condizione patologica del procedimento amministrativo, che si verifica nel caso in cui l’Amministrazione ometta di provvedere entro i termini stabiliti dalla legge sull’istanza di avvio del procedimento (ex multis, Cons. Stato, Sez. IV, sentenza n. 5417/2019). L’inerzia della Pubblica Amministrazione rileva, ai fini del silenzio in parola, si verifica solo nel caso in cui viga in capo all’Amministrazione l’obbligo di provvedere attraverso un atto tipizzato, gravitante nella sfera autoritativa della Pubblica Amministrazione, volto ad incidere in maniera positiva o negativa sulla posizione giuridica e differenziata del ricorrente (cfr. Consiglio di Stato, Sez. IV, n. 5206/2023).
In tema di silenzio-inadempimento l’articolo 31 c.p.a. non ha inteso creare un rimedio di carattere generale, esperibile in tutte le ipotesi di comportamento inerte della pubblica amministrazione e, pertanto, sempre ammissibile, ma ha solo codificato un istituto giuridico di elaborazione giurisprudenziale, relativo all’esplicitazione di potestà pubblicistiche correlate alle sole ipotesi di mancato esercizio dell’azione amministrativa.
In tema di appalti pubblici, anche a seguito dell’entrata in vigore del D.Lgs. n. 104 del 2010, Il Consiglio di Stato ha costantemente affermato che sono devolute alla cognizione del Giudice amministrativo le controversie relative alla procedura di affidamento dell’appalto, mentre quelle aventi ad oggetto la fase di esecuzione del contratto spettano alla giurisdizione del Giudice ordinario, in quanto riguardanti un rapporto di natura privatistica caratterizzato dalla posizione di parità delle parti, titolari di situazioni giuridiche qualificabili come diritti ed obblighi.
Dunque, in caso di acclarato silenzio-inadempimento della P.A. quale giudice adire?
Una recentissima sentenza del Consiglio di Stato n. 1850 del 04/03/2025 decidendo su una questione in materia di appalti ha espresso a chiare lettere un principio di ordine generale: “La stipulazione del contratto, che segue l’aggiudicazione, segnerebbe il discrimine tra “la fase della scelta del contraente con la pubblica amministrazione, retta da norme cc.dd. “di azione” che involgono un sindacato proprio della discrezionalità amministrativa devoluto a questo giudice amministrativo, e la fase dell’esecuzione del contratto conseguente a tale scelta, concettualmente non diversa dai contratti stipulati tra i soggetti privati e – pertanto – naturalmente ricadente nella giurisdizione del giudice ordinario” (Cons. Stato, V, 30 luglio 2014, n. 4025).
Infatti, il legislatore del codice del processo amministrativo non ha costruito un’azione contro l’inerzia “pura”, vale a dire indipendente dalla situazione sottostante o dal bene della vita richiesto, volta a censurare la semplice violazione dell’obbligo di adozione di un provvedimento qualsiasi, bensì, come detto, ha previsto una necessaria correlazione del silenzio con una posizione qualificata di interesse legittimo dell’istante.
Avv. Sabina Grisorio